SPALTE OM MYANMAR: Denne analysen er skrevet av Camilla Buzzi, førsteamanuensis ved Høgskolen i Østfold, som skriver i Transit Magasin om Myanmar.
Telenors nærvær i Myanmar og beslutning om å selge seg ut har vært gjenstand for oppmerksomhet og kritikk i media og av andre, både i Norge og Myanmar, siden kuppet i landet for et drøyt år siden. To forhold går igjen i kritikken mot Telenor; beslutningen om å selge seg ut til en annen aktør med nære bånd til Myanmars militære – og fraværet av garantier mot at kundenes brukerdata havner i militære hender og kan misbrukes.
Både FN og Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) har utviklet retningslinjer for selskapers ansvarlighet. Som medlem av FNs menneskerettighetsråd i 2011 bidro Norge i sin tid til å få vedtatt FNs veiledende prinsipper for næringslivet og menneskerettighetene. Disse prinsippene er blitt en rådende norm på dette menneskerettighetsfeltet og ligger til grunn for andre retningslinjer om selskapers ansvarlighet, herunder retningslinjene til OECD og FNs Global Compact, som bl.a. Telenor er tilsluttet.
FN-prinsippene tar utgangspunkt i at statene sitter med forpliktelsen for å sikre menneskerettighetene. Samtidig erkjenner man at andre aktører, ikke minst næringslivet, har stor betydning for om menneskerettighetene blir ivaretatt i praksis. Prinsippene understreker at offentlige myndigheter har et ekstra ansvar for å sikre at selskapene ikke bryter menneskerettighetene i de tilfeller der staten selv har en eierandel eller selskapene på ulike vis nyter av offentlig bistand. Jo nærmere et selskap står staten, jo viktigere er det at staten sørger for at selskapet respekterer menneskerettighetene og jo mer taler for at statens eget ansvar også står på spill.
I Norge sitter Nærings- og fiskeridepartementet og Folketrygdfondet til sammen på 59% av aksjene i Telenor, og norske myndigheter utøvet en svært aktiv rolle for å bistå Telenor da selskapet fikk lisens i Myanmar i 2012. I sin årsrapport for 2020, tar Telenor selv til orde for at FNs veiledende prinsipper er sentrale i selskapets arbeid for å ivareta menneskerettighetene. Hvordan Nærings- og fiskeridepartementet og Folketrygdfondet – som i sitt investeringsmandat allerede er forpliktet på bl.a. OECDs retningslinjer og FNs Global Compact – følger opp kritikken mot Telenor i Myanmar, er derfor i praksis en test på Norges evne til å etterleve internasjonale prinsipper man allerede har sluttet opp om. Likevel mener næringsministeren, slik han ga uttrykk for i sine svar til Stortinget i februar, at det er lite han kan gjøre for å hindre at teledata tilhørende Telenor havner i hendene til militærjuntaen i Myanmar i forbindelse med at Telenor nå er i ferd med å selge seg ut av landet.
Telenor faller bakpå
Mye ligger i utgangspunktet til rette for at Norge skal makte å etterleve sine internasjonale forpliktelser. Som FNs Menneskerettighetsråd var inne på, burde det sterke statlige eierskapet i Telenor og andre norske selskap være en fordel. Som det står i prinsippene, bør offentlige myndigheters muligheter til å sikre at selskapene opptrer i tråd med lovgivning, politikk og andre retningslinjer for ivaretagelse av menneskerettighetene i næringslivet være styrket i de tilfeller der staten sitter med eierandeler i selskapene.
Dette står i merkbar kontrast til Næringsdepartementets tolkning av situasjonen. Når Næringsdepartementet toer sine hender, er det med henvisning til at selskapslovgivningen og den statlige eierskapsmeldingen tilsier at staten som eier ikke kan ta stilling til hvordan Telenor best mulig kan håndtere situasjonen i Myanmar, og at dette er opp til selskapets styre og ledelse.
Men det er å hoppe bukk over det faktum at norske myndigheter har et overordnet ansvar for hvordan norsk næringsliv ter seg i utlandet. Det er også å hoppe bukk over de folkerettslige og moralske forpliktelser som Norge har for å bidra til å hindre svært alvorlige overgrep, ikke bare i Norge, men også globalt. Telenors feiltrinn i Myanmar illustrer en menneskerettslig blindsone i hvordan statlig eierskap blir praktisert.
Statlig eierskap skal ikke gi selskapene en utilbørlig fordel i konkurranse med private selskaper – men det kan heller ikke være slik at selskaper med statlig eierandel skal ligge bakpå når det gjelder etiske vurderinger og et bærekraftig omdømme. Dette er nå i ferd med å skje for Telenor dersom den største eieren, staten, ikke griper inn i Myanmar-salget.
Likhetsprinsippet i selskapslovgivningen tilsier at en aksje er en aksje, uansett hvem som eier den. Regjeringens passivitet så langt kan gi inntrykk av at statens eneste handlingsrom når det gjelder Telenor og Myanmar ligger i dialog og oppfordringer til åpenhet fra Telenors side. Manglende åpenhet fra Telenor siden kuppet er absolutt en av utfordringene ved selskapets nærvær i Myanmar. Men mer åpenhet alene vil ikke løse norske myndigheters dilemma. Dialog med den største eieren bør også resultere i handling.
Ikke godt nok forberedt?
Svært grove overgrep har lenge funnet sted i Myanmar, ofte utført av militære. Dette har vært vel dokumentert gjennom mange tiår, av FN så vel som internasjonale og lokale menneskerettsorganisasjoner. Militære overgrep vedvarte også under Myanmars demokratiske eksperiment i tiåret forut for kuppet. Omfanget har vært så stort og systematisk at overgrepene på mange måter kan anses for å være en institusjonalisert form for adferd i Myanmars militære. Nå risikerer Telenor å legge til rette for at de nye digitale verktøy som er blitt tilgjengelige i Myanmar i denne perioden blir brukt til å videreføre undertrykkelsen og overgrepene og norske myndigheter å akseptere dette.
Man kan sitte igjen med et inntrykk av at Telenor uforskyldt har havnet i en lite fordelaktig situasjon på grunn av kuppet i Myanmar i fjor. Selskapet gir uttrykk for å stå i konflikt mellom lokale lover på den ene siden, og internasjonale prinsipper på den andre, tilskyndet av kuppet – der salg er blitt den minst ufordelaktige løsningen.
Situasjonen for Telenor i Myanmar er utvilsomt vanskelig. Men det har vært tallrike røde flagg i Myanmar, også før kuppet, som tilsa solide risikovurderinger. Telenor har i alle år balansert på en hårfin linje mellom åpenhet og menneskerettsbrudd. Situasjonen i Myanmar er betydelig forverret siden kuppet, men det at man hadde en folkevalgt regjering med Aung San Suu Kyi og Nasjonalligaen for demokrati (NLD) i spissen hindrer ikke at Myanmar heller ikke før den tid kunne kalles et velfungerende demokrati med en velfungerende rettstat. På saksfelt knyttet til telekommunikasjon og digitalisering, har det lenge vært kjent at Myanmars lovverk var mangelfullt, og at ivaretakelsen av sentrale menneskerettshensyn, herunder personvernet, var utilstrekkelig. Det myanmarske militæret opprettholdt også betydelig interesse for denne sektoren, inkludert gjennom opprettelsen av et militært eiet selskap som har operert som en konkurrent til Telenor, gjennom denne perioden.
Myanmars lov om telekommunikasjon fra 2013, som danner det juridiske grunnlaget for tildelingen av lisenser, deriblant til Telenor, la opp til at det skulle opprettes en uavhengig regulator innen to år etter at loven trådte i kraft for å løse tvister mellom de lisensgivende myndighetene og selskapene. Det skjedde ikke, og selskaper som operer i dette feltet i Myanmar er forblitt underlagt lisensgiver. Frem til kuppet i 2021 utviste Telenor stor åpenhet om forespørsler som kom fra myndighetene, men var sjelden i stand til å motstå seg dem, selv der de brøt mot selskapets standarder. Det ligger for tiden to klager mot Telenor for det norske OECD-kontaktpunktet for ansvarlig næringslivet. En av disse gjelder en hendelse knyttet til et av Telenors tårn i Rakhine-staten i det vestlige Myanmar i forbindelse med militæroperasjoner i området i 2017 som del av folkemordet mot Rohingya-folket, altså flere år før kuppet.
Det er heller ikke noe som tilsa at et kupp og en retur til et militært styresett ikke var et mulig scenario i Myanmar. Helt siden den politiske liberaliseringen tok til i Myanmar rundt 2011/2012, har militæret opprettholdt betydelig politisk makt, både formelt og uformelt. De årene som Aung San Suu Kyi og NLD satt med regjeringsmakt var også til tider preget av spenningen mellom sivile og militære makthavere. Erfaringene fra regionen er at det å sikre seg mot at militæret utgjør en betydelig maktfaktor i samfunnet over tid kan være svært vanskelig. Myanmars nærmeste nabo, Thailand, der Telenor også er tilstede, og der et kupp i 2014 sikret militærets retur til makten og en junta som vedvarte over flere år, er et godt eksempel i så måte.
Gisselspillet
Telenor har bedt om forståelse for de vanskelige avveiningene selskapet har stått og står i når det gjelder Myanmar. Både Telenor og norske myndigheter erkjenner at det planlagte salget nå vil ha negative konsekvenser. Det blir likevel fremholdt fra Telenors side at det å selge seg ut og oppfylle alle de betingelser som myanmarske myndigheter setter er det minst verste alternativet.
At det å operere i Myanmar skaper mange dilemmaer er lett å forstå. Internasjonalt næringslivsengasjement i Myanmar og hvordan det påvirker den politiske og menneskerettslige situasjonen i landet, på godt og vondt, har gjennom en årrekke vært gjenstand for debatt. Men når Telenor og norske myndigheter snakker om den minst ufordelaktige løsningen, er det viktig å stille spørsmål om hvem det skulle være minst ufordelaktig for. Det er også god grunn til å stille spørsmål ved hvorfor Telenor velger å følge direktivene til en myanmarsk myndighet Norge ikke anerkjenner og næringsdepartementet velger å akseptere dette.
Telenor fremholder bekymring for selskapets ansatte. Telenor er havnet i noe som kan minne om en gisselsituasjon i Myanmar. En av selskapets norske ledere blir holdt tilbake i påvente av at salget fullføres. Det er naturlig at konsernsjef Sigve Brekke er bekymret, både for sine norske og sine myanmarske ansatte. Men i Myanmar har mange av selskapets lokale ansatte tatt til orde for at Telenor må stanse salget. Telenors ansvar omfatter også ikke bare de ansatte, men også de mange millioner kunder som har stolt på Telenor, også etter kuppet i fjor.
Da kuppet skjedde i Myanmar, valgte Telenor innledningsvis å bli. Selskapet mente at man fortsatt kunne bidra med å sikre viktige kommunikasjonskanaler for befolkningen i landet. For mange kunder fremsto Telenor som et langt bedre alternativ enn konkurrentene, herunder Myanmars statseide telekomselskap MPT. At Telenor har vært et norsk selskap har vært en viktig grunn for denne tilliten. Men om salget skulle ende med at kundenes brukerdata nå havner hos juntaen, ga Telenor et livsfarlig inntrykk da selskapet stadfestet at man slutter opp om demokrati og menneskerettigheter i Myanmar, slik Telenors leder for Asia gjorde gjennom en kronikk i Aftenposten for et drøyt år siden Et slikt løftebrudd bør ikke Telenors eiere kunne leve med.
Likevel er det ikke Telenors beslutning om å selge seg ut som vekker mest kritikk. At Telenor velger å selge seg ut er forståelig. Kritikken knytter seg til måten Telenor velger å gå frem på, og de kompromisser Telenor er villig til å inngå for å trekke seg ut av Myanmar, og den er entydig. Salget er også i ferd med å bli gjenstand for uavhengige granskninger. I tillegg til de to klagesakene mot Telenor som ligger hos det norske OECD-kontaktpunktet, er Telenor meldt til Datatilsynet for mulige brudd på den europeiske personvernforordningen og politianmeldt for mulige brudd på straffelovens kapittel 16 om folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelse i forbindelse med salget i Myanmar.
Savner en voksen i rommet
Siden 2002 har det blitt lagt frem en eierskapsmelding for statlig eierskap i hver eneste stortingsperiode. Hovedprinsippene i eierskapsmeldingene representerer en tilnærming til statlig eierskap som Stortinget i det store og hele har sluttet opp om. Eierskapsmeldingen for inneværende periode fastslår at Norge skal ha som ambisjon å være internasjonalt ledende på utøvelsen av statlig eierskap. Den knipen Telenor nå er havnet i og norske myndigheters manglende evne til å gripe inn tyder snarere på at Norge er en sinke. Norges menneskerettsforpliktelser bør veie langt tyngre i statens eierskapsutøvelse.
Eiermeldingen poengterer at det er avgjørende for staten at selskaper staten er medeier i forblir konkurransedyktige, effektive og relevante på sikt. Det å bli et internasjonalt selskap som vokser i utenlandske markeder har vært en sentral del av strategien for Telenor helt siden delprivatiseringen på 1990-tallet. Men Telenor har klart seg best i de nordiske markedene med stabile politiske og regulatoriske forhold som forholdsvis sett ligner mer på Norge. I land med andre politiske forhold har selskapet støtt på en rekke utfordringer, ikke minst i Asia. Det har vært tilfellet ikke bare i Myanmar, men også i Thailand, India og Bangladesh. I Malaysia og Thailand, der Telenor har operert gjennom eierskap i lokale selskaper er fusjoner allerede gjennomført eller på gang. Også i Russland har Telenor tidligere brent seg.
Situasjonen i disse landene er selvfølgelige svært ulik. Men noen fellesnevnere peker seg ut: Telenor har øynet sjanser i markeder som har åpnet opp. At Telenor kan bidra med sitt verdisett og sitt fokus på ansvarlighet har vært anført av selskapet som et argument for satsningene. Men selskapet har ikke knekt koden for å operere i kompliserte politiske og regulatoriske landskap på ansvarlig vis. Mye av Telenors Asia-satsning har skjedd under selskapets nåværende ledelse. Staten må nå innta rollen som den voksne i rommet og utøve et ansvarlig eierskap.
Om norske myndigheter på de ti årene som er gått siden FN-prinsippene ble vedtatt ikke har sikret seg bedre verktøy for å sikre at norske selskaper, også de med statlig eierandel, etterleve disse prinsippene kan ikke være noe Telenors 18 millioner kunder i Myanmar må betale prisen for. Da haster det for næringsministeren å ruste seg med det han trenger for å bli lyttet til.
Denne teksten er skrevet av Camilla Buzzi, førsteamanuensis ved Høgskolen i Østfold.
